제435회 제1차 상임위원회 공청회 회의록

좌석을 정돈해 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 제435회 국회(임시회) 제1차 국토교통위원회 회의를 개회하겠습니 다. 안녕하세요. 반갑습니다. 충남 아산을 지역구로 둔 복기왕입니다. 국회법 제50조 3항에 따라 위원장직무대리로 지정되어 금일 회의를 진행하도록 하겠습 니다. 원활한 회의 진행에 협조해 주시면 감사하겠습니다. 오늘 회의에서는 행정수도 특별법안 5건에 대한 공청회를 실시하겠습니다. 오늘 공청회는 국회방송과 유튜브로 생중계됨을 말씀드립니다. 회의 시작하기에 앞서서 한말씀드리겠습니다. 오늘 행정수도 건설을 위한 특별법안 공청회를 개최하게 된 것은 매우 뜻깊고 역사적 인 날입니다. 행정수도 논의를 20여 년부터 진행해 왔고 많은 갈등도 있었습니다. 2003년 10월 노무 현 정부는 수도권 과밀로 인한 주택·교통·환경 문제를 해소하고 국토균형발전과 국가 경 쟁력 강화를 위해 신행정수도의건설을위한특별조치법안을 제안했습니다. 신행정수도기획 단과 학계, 지방연구원 등을 중심으로 열여덟 차례의 공청회가 열렸기 때문에 국회 차원 의 공식 공청회는 생략되었습니다. 그런 점에서 오늘 국회 차원의 공식 공청회를 여는 것은 매우 특별하고 역사적인 일이 아닐 수 없습니다. 신행정수도의건설을위한특별조치법은 2004년 시행되었으나 같은 해 12월 헌법재판소 의 위헌 결정으로 그 효력을 상실했습니다. 헌법재판소는 판결문에서 경국대전에 따르면 수도를 서울로 보는 것은 오랜 역사와 국민 인식에 기반한 관습헌법이라는 판단을 내린 - 바 있습니다. 이후 수많은 우여곡절 끝에 2005년 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중 심복합도시 건설을 위한 특별법이 제정되면서 세종특별자치시가 출범했습니다.  그로부터 20여 년이 지난 지금 세종시는 국무조정실을 비롯한 22개 중앙부처와 21개 소속기관이 위치한 사실상의 행정수도로 그 기능을 하고 있습니다. 그러나 대통령집무실 과 국회 등 핵심 헌법기관은 여전히 서울에 남아 있습니다. 그 결과, 행정 비효율이 지속 되고 있고 중앙부처에서는 카국장, 길과장이라는 자조 섞인 농담이 있을 정도로 서울과 세종시를 오가는 행정 낭비를 안타까워하고 있습니다. 이런 한계를 극복해야 합니다. 이제는 이 논쟁을 더 이상 미룰 수 없기 때문에 국가 미래의 백년을 연다라는 각오로 오늘 공청회가 진행되었으면 좋겠습니다. 국가균형발전, 수도권 과밀 해소, 국가 경쟁력을 어떻게 실현할 것인지 국회가 책임 있 게 결론을 내려야 합니다. 그럼에도 불구하고 오늘 공청회에 합의하고 그리고 일부 국민 의힘 의원께서는 이 법안을 공동 발의했음에도 불구하고 오늘 공청회에 참석하지 못한 부분에 대해서 많이 아쉽게 생각합니다. 국민 여러분들께서도 과연 누가 행정수도 건설에 진심을 갖고 있는지 오늘 이 자리를 통해서 확인하실 것이라고 생각합니다. 역사의 큰 수레바퀴에서 우리는 그 역사를 앞으로 가게 만들어야 합니다. 적어도 이 자리에 계신 분들은 역사를 앞으로 가기 위한 노력을 함께 하시는 분들이라고 저는 생각 합니다. 오늘 이 자리는 역사에 기록될 것입니다. 그리고 누가 이 자리에 함께 있었는지도 역 - 사에 기록될 것이라고 생각합니다. 오늘 다양한 의견을 충분히 경청하고 실질적인 대안을 도출하면서 대한민국의 미래의 길을 함께 만들어 갔으면 좋겠습니다. 오늘 배석하신 세종시의 여러 시민 여러분들, 이 자리에 오시느라 고생하셨습니다. 1. 행정수도 특별법안 관련 공청회 (10시13분)

그러면 의사일정 제1항 행정수도 특별법안 관련 공청회를 상 정합니다. 먼저 바쁘신 가운데도 오늘 공청회에 참석해 주신 진술인 여러분과 관계자 여러분께 감사의 말씀을 드립니다. 이번 공청회는 행정수도 특별법안 5개의 법률안을 심사함에 있어 위헌성 판단 문제 등 이 쟁점이 되어 헌법학계 등으로부터 의견을 청취하기 위해 개최되었습니다. 오늘 공청회를 통해 진술인들의 의견을 듣고 함께 논의함으로써 제정안 심사에 실질적 인 도움이 되기를 기대합니다. 본격적인 공청회 진행에 앞서 오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠 습니다. 소개를 받은 진술인께서는 잠시 일어서서 인사하시고 앉아 주시기 바랍니다. 먼저 이민원 광주대학교 명예교수님 나오셨습니다. 감사합니다. 다음은 김주환 홍익대학교 교수님 나오셨습니다. 감사합니다.  다음으로 임지봉 서강대학교 교수님 나오셨습니다. 감사합니다. 마지막으로 지성우 성균관대학교 교수님 나오셨습니다. (인사) 감사합니다. 오늘 공청회는 우선 네 분의 진술인께서 한 분당 7분 이내로 방금 인사하신 순서대로 진술을 하신 다음에 희망하시는 위원님들에 한해서 진술인들과 일문일답의 방식으로 토 론을 하는 순서로 진행하겠습니다. 참고로 진술인 상호 간에는 질문과 토론이 허락되지 않음을 말씀드립니다. 그러면 네 분 진술인들부터 차례로 의견을 듣도록 하겠습니다. 먼저 이민원 교수님부터 진술해 주시기 바랍니다.

이민원입니다. 제가 말씀드릴 내용은 유인물 11쪽부터 있습니다. 시간을 절약하기 위해서 12쪽부터 말씀을 드리도록 하겠습니다. 저는 이 문제의 쟁점이 개헌을 통해서 행정수도를 완성하느냐, 아니면 특별법을 통해 - 서 행정수도를 완성하느냐인데 결론적으로는 행정수도 특별법을 통해서 행정수도로 가자 - 라는 취지로 말씀을 드리도록 하겠습니다. 그런데 그걸 판단하는 기준을 저는 두 가지로 들고 싶은데요. 기준 중의 하나는, 두 가 지 안은 어떤 안이든지 현재 위헌결정에 처해 있는 행정수도 문제를 돌파할 수 있느냐. 위헌을 돌파할 수 있는 것, 그거 하나 하고. 두 번째로는 유의미한 시간 내에 그게 실천 가능하냐 이런 겁니다. 그러니까 위헌 돌 파와 실천 가능성 두 가지를 놓고 보도록 하겠습니다. 먼저 개헌을 통해서, 개헌을 우선적으로 하자라는 측면에서 본다면 이것은 아마도 위 헌 돌파하기에는 가장 첩경일 것으로 보여집니다. 개헌을 하면 바로 위헌을 돌파할 수 있지요. 그리고 특별법을 통해서 하자는 거는 아무래도 실천 가능성이지요. 그래서 가능성에 무게를 두고 그렇게 합니다. 그런데 저는 그 어떤 방식이든지 실천 가능하여야 되고 위 헌 문제도 돌파해야 된다, 두 개를 다 충족시켜야 된다라고 생각합니다. 그러면 이 두 가지 안이 두 개의 기준을 어떻게 충족시킬 수 있나 한번 검토를 해 본 것이 12쪽의 표입니다. 개헌 우선은 먼저 가치 1, 위헌 돌파 그거는 충족할 수 있습니다. 그런데 실행 가능성 측면에서 보면 그건 좀 어렵지 않겠느냐는 것입니다. 그러니까 재적 의원 3분의 2가 찬성해야 되고, 국민투표도 통과해야 되고. 또 이게 만일에 실제로 국민 투표에 부쳐졌을 때 이 문제는 충청권의 문제로 국민들이 인식하기가 쉽다, 그렇게 되면 약간의 분란이 있을 수 있다라고 하는 것. 그래서 조금 어렵지 않겠느냐라고 하는 것이 고. 현재 국회에서 논의되고 있는 개헌안에도 행정수도안이 빠진 것만 봐도 행정수도안을 개헌에 전면적으로 넣기가 얼마나 어려운가를 단적으로 보여 주고 있다고 생각합니다. 반면에 특별법을 가지고 하면 과연 위헌 돌파를 할 수 있느냐 이것입니다. 제가 가치 1, 위헌 위험 관리라고 표시하고 있는 그 부분의 특별법 선행과 교차해서 보시면 이건  단계적으로 이전하면…… 지금 올라와 있는 법안들을 보면 이런 것들을 제시하고 있습니다. 단계적으로 이전하 자, 절차적 타당성을 갖추도록 하자. 그리고 제가 특별히 말씀드리고 싶은 것은 위헌 조항과 효력을 지속할 수 있는 조항을 구분해서 법안에 만들면 되지 않을까 하는 생각을 가지고 있습니다. 뒤에 다시 설명을 드리도록 하겠습니다. 그리고 앞으로 행정수도 특별법이 만들어졌을 때 이걸 가지고 시행하는 과정에서 여러 - 가지 문제점들이 나오면, 현재의 특별법으로 시행할 수 없는 문제점들이 계속 나오면 그 쟁점만 가지고 나중에 개헌 문제로, 개헌의 안건으로 올려서 할 수도 있다. 그래서 단계 적으로 할 수 있다라고 저는 보기 때문에 행정수도 특별법으로 하자라고 했고요. 그다음에 이 두 가지 가치 기준 외에도 부수적으로 검토할 것이 시간 지연의 문제 그 리고 앞으로 장래 개헌을 할 때 기반이 될 수 있겠느냐 이렇게 보고 있는데 그렇게 해서 봤을 때도 역시 특별법으로 하는 것이 옳지 않겠느냐. 왜냐하면 개헌을 하게 되면 정치 적 합의가 지연될 수 있고 이렇게 되면 행정수도 완성 문제에 있어서 정체가 발생한다 이렇게 보는 것이고. 그다음에 특별법은 시간 지연을 돌파할 수 있다. 단계별 이전과 기반 조성 즉시 시작 이 가능하니까 되지 않나 이렇게 생각을 하고 있습니다. 그리고 그다음번 13쪽에 두 번째 근거로 말씀드리고 있는데요. 위헌 결정 이후에 특별법으로 이걸 진행해 갈 수 있을까라는 걱정들이 많습니다. 하지 만 조사를 해 보면 위헌 결정에 대해서 특별법으로 대응한 사례는 비교적 풍부하다 이렇 게 말씀드릴 수가 있겠습니다. 이 문제는 많은 곳에서 위헌 이후에 특별법으로 대응한 사례들을 말씀해 주시고 계시기 때문에 생략하도록 하겠습니다. 그리고 13쪽에 세 번째 근거로 말씀드리고 있는, 제가 행정수도 특별법을 가지고 앞으 로 일을 진행할 때 여기에 세 가지 길이 있다고 말씀을 드렸습니다. - 하나는 개헌 없이 행정수도를 완성하는 길이 하나가 있고, 두 번째는 행정수도 특별법 을 가지고 진행을 했을 때 미해결되는 사안이 발생하면 그것만 가지고 나중에 개헌의 이 슈로 삼을 수 있다. 그러면 나중에 개헌 이야기를 할 때도 손쉽게 될 수 있다라는 것 하 나하고요. 그리고 특별법이 만들어지면 다시 한번 위헌 심판을 받을 가능성이 굉장히 높다. 그러 면 거기서, 우리는 지금 행정소송 특별법이 위헌이냐, 아니냐를 가지고 쟁점이 되겠지만 우리가 쟁점을 아무리 얘기해 봐야 그것의 결과는 심판에 의해서밖에 나올 수 없다. 그 렇기 때문에 재심사의 기회를 특별법을 통해서 가질 수도 있다, 제가 말씀을 드리는 거 고요. 그것은 전망해 보건대, 이건 역시 많은 분들이 말씀을 하시는 겁니다마는 현실이 변했 다, 상황이 변했다, 행정수도 위헌 결정 시기의 상황과 지금 시기는 엄청나게 변했다. 이 미 세종시에 중앙정부가 들어가 있다, 그러면 그걸 국민들 마음속에 수도로 개념이 형성 됐을 수 있다. 그리고 거기에 대통령 집무실도 만든다고 하지, 국회 분원도 만든다고 하지. 그리고 그 동안에 수없이 많은, 다섯 명의 대통령 분들이 선거 공약 과정에서 행정수도를 실질적으  로 만들겠다고 공약을 해 왔다. 국민들의 찬성 비율이 반대 비율보다 높다 이런 것들은 이미 관습법을 적용한다고 해도, 이미 관습은 세종시를 수도로 인정하고 있다라고 헌법 재판소에서 볼 가능성도 가능하지 않겠느냐, 가능성도 있지 않겠냐 이렇게 생각을 합니 - 다. 그래서 제가 특별법을 선행할 때 있어서, 특별법을 만들 때 다섯 가지 근거를 6으로 이렇게 정리를 했습니다. 제가 14쪽에 정리해 놓은 것입니다, 본 진술인의 판단. 그래서 여기에 지금까지 말씀드린 다섯 가지로 정리를 했고요. 정치적 성공 가능성이 높다, 행정수도 완성의 시간을 줄인다, 개헌을 약화시키지 않는다. 또 헌법적 쟁점을 제 도권 안에서 다룰 수 있는 통로가 된다. 그리고 특별법으로도 위헌 돌파를 할 수 있다 이런 말씀을 드렸고요. 그래서 행정수도 특별법에 반드시 담아야 할 내용으로 다음에 정리를 드렸는데 이거 는, 두 가지만 말씀드리고 끝내도록 하겠습니다. 위헌 위험이 큰 조항은 별도의 조항으로 분리하는 게 좋겠다. 이를테면 행정수도로 한 다, 대통령실을 한다, 국회를 분원을 한다, 이런 내용들은 혹시 위헌 위험 판결을 받을 수가 있기 때문에 그거는 별도의 장으로 만들고 그 외에 위헌 여부에 상관없이 행정수도 를 진행해야 될 사항은 별도의 장으로 만들어서 혹시라도 나중에 위헌 판결을 받더라도 행정수도는 차질 없이 진행되도록 만들어 가는 것이 좋지 않겠나라고 하는 도움 말씀 드 리겠습니다. -

정리를 좀…… 교수님, 이렇게 정리로 부탁드리겠습니다. -

개헌 연계 이것만 말씀드리도록 하겠습니다. 이건 혹시 이해가 안 될 수가 있기 때문에요. 법률 차원으로 해소되지 않는 사안들이 있으면, 그러니까 특별법을 통해서 법률 차원으로 해소되지 않는 사항들이 나오면 그것이 나중에 개헌 사항으로 갈 수 있다 이런 점들을 제가 특별히 말씀드리는 것이다라는 것입니다. 마치겠습니다. -

이민원 교수님 수고하셨습니다. 이어서 김주환 교수님 말씀해 주시기 바랍니다. -

김주환입니다. 행정수도 건설을 위한 특별법안 등 우리가 오늘 다루고자 하는 이 법률안들은 행정수 도 이전을 내용으로 하는 법률안입니다. 그런데 법률에 의한 수도 이전은 대한민국의 수도는 서울이다라는 관습헌법에 위반되 므로 수도 이전을 위한 헌법 개정이 선행되어야 한다는 게 헌법재판소의 결정입니다. 이 에 저는 헌법의 관점에서 위 법률안의 위헌 여부에 대해 진술하기로 하겠습니다. 진술은 두 가지 관점에서 이루어지는데요 첫 번째는 헌법 이론적인 측면에서 이루어지 고, 두 번째는 법률에 의한 수도 이전 사례가 있는지 검토하는 작업으로 이어지겠습니다. 첫 번째, 헌법재판소의 관습헌법 논의가 타당한지에 대한 검토입니다. 주지하다시피 헌 법재판소는 2004년 신행정수도건설을위한특별조치법에 대한 헌법소원 심판에서 ‘수도 이 전과 아울러 그 이전 절차를 정하는 법률은 우리나라의 수도가 서울이라는 불문의 관습 헌법 사항을 헌법 개정 절차를 이행하지 않은 채 법률의 방식으로 변경한 것이어서 그 법률 전체가 국민의 헌법개정국민투표권을 침해하였으므로 헌법에 위반된다’라고 이렇게  결정한 바 있습니다. 다시 말해서 대한민국의 수도는 서울이다라는 관습헌법이 현재 효력을 계속 유지하고 있는 한 수도 이전을 위해서는 성문헌법에 의한 관습헌법의 폐지가 선행되어야 한다는 것입니다. 이 결정은 관습헌법에 대한 우리나라 학계의 연구가 거의 전무한 상태에서 관습헌법의 존재와 그 헌법적 효력을 인정한 최초의 판례로서 헌법학 연구에 큰 혼란을 초래하였습 니다. 그러나 수도는 국가의 상징으로서 국가적 통합 기능을 수행하지만 수도의 위치 자체는 모든 국가 권력을 항구적으로 기속할 수 있는 지도 원리 또는 원칙 규범에 해당하는 것 이 아닙니다. 또한 수도 이전으로 인해서 민주공화국 내지 사회적 법치국가로서의 우리나라의 정체 성이 파괴되거나 변형되는 것도 아니고 자유민주적 기본질서가 침해되거나 위태로워지는 것도 아닙니다. 나아가 법률로서 수도를 정하는 것이 법질서의 체계적 정합성과 성문헌 법의 의미를 훼손하는 것도 아닙니다. 따라서 수도의 위치는 헌법 사항에 해당한다고 볼 수 없으므로 대한민국의 수도는 서 울이다라는 관습헌법은 성립할 수 없으며, 수도 이전을 위하여 반드시 헌법이 개정되어 야 하는 것도 아니므로 수도 이전을 내용으로 하는 법률이 헌법개정국민투표권을 침해하 는 것도 아니라고 하겠습니다. 또한 수도 이전 문제가 외교, 국방, 통일, 기타 국가 안위에 관한 중요 정책에 해당한 - 다 하더라도 이는 입법 사항이므로 이에 대하여는 국민대표기관인 국회가 법률의 형식으 로 결정하는 것이 원칙입니다. 따라서 수도 이전을 위해 반드시 국민투표가 실시되어야 하는 것도 아니므로 수도 이 전을 내용으로 하는 법률이 중요정책국민투표권을 침해하는 것도 아니라고 하겠습니다. 한편 대한민국의 수도는 서울이다라는 규범은 엄연히 서울특별시 행정특례에 관한 법 률 제2조로부터 도출되는 규범이므로 수도 이전을 위해 이를 개정 또는 폐지하는 것은 관습헌법에 반하거나 헌법재판소의 위헌결정의 기속력에 반하는 반복 입법이 아니라 새 로운 국가질서를 형성하기 위하여 법률을 제정 또는 개정하는 합헌적 입법이라고 하겠습 니다. 두 번째, 법률에 의한 수도 결정 사례에 대해서 보기로 하겠습니다. 수도의 위치가 헌법에 명시되어 있지 않은 한 법률의 제정 또는 개정만으로도 수도 이 전이 가능하다는 것은 독일의 사례를 통해서도 증명될 수 있습니다. 1849년 독일제국헌 법 제71조는 황제의 거주지를 정부의 소재지에 두도록 하면서 정부의 소재지는 법률로 정한다라고 규정하였는데 이는 수도의 위치가 헌법사항이 아니라 입법사항에 해당한다는 것을 보여 줍니다. 또한 1919년 바이마르공화국헌법에도 수도의 위치에 관한 규정이 없 었습니다. 따라서 그 당시 헌법학계의 통설은 수도는 베를린이겠지만 법률에 의하여 수도를 이전 - 하는 것도 헌법에 위반되지 아니한다는 것, 이게 바로 그 당시의 통설이었습니다. 나아가 1949년 독일 기본법에도 수도에 관한 규정이 없었습니다. 그럼에도 불구하고 독일은 1990년 헌법 개정 없이 통일조약과 이에 관한 법률에 의하여 수도를 본에서 베를린으로  이전하였고 1999년에 수도 이전을 완료하였습니다. 이러한 맥락에서 볼 때 수도의 위치는 경우에 따라서는 성문헌법에 규정될 수도 있겠 지만 원칙적으로는 입법사항에 해당하는 것이라고 하겠습니다. 따라서 대한민국의 수도 는 서울이다라는 관습법이 존재한다 하더라도 이것은 헌법사항에 관해 성립한 관습헌법 이 아니라 입법사항에 관하여 성립한 관습법률이라고 하겠습니다. 따라서 수도 이전에 대해서는 국민대표기관인 국회가 법률의 형식으로 결정하는 게 원 칙이고 수도 이전을 위해서 반드시 성문헌법이 개정되어야 하는 것도 아니고 반드시 국 민투표가 실시되어야 하는 것도 아니라고 하겠습니다. 이상입니다. -

김주환 교수님 수고하셨습니다. 이어서 임지봉 교수님 말씀해 주시기 바랍니다. -

저는 헌법연구자로서 헌법적 관점에서 지금 국토교통위에 올라와 있 는 5개의 행정수도 건설 특별법이 위헌이냐 아니냐에 관한 사항을 중점적으로 말씀드리 겠습니다. 2004년에 헌법재판소가 당시 수도 이전에 관한 신행정수도 건설 특별법을 대한민국의 수도는 서울이다라는 관습헌법이 있는데, 관습헌법에 어긋나는 수도 이전을 하려면 개헌 을 통해서 해야 되는데 개헌이 아니라 신행정수도 건설 특별법이라는 법률의 제정을 통 해서 수도를 이전하려 했기 때문에 위헌이다라는 그러한 2004년의 헌재 결정이 있습니다 만 그 결정을 지금 국회가 추진하고 있는 행정수도 건설 특별법에 그대로 적용해서 이것 도 위헌이다라는 주장들이 일각에서 제기되고 있는 것으로 알고 있습니다. 결론부터 말씀드려서 저는 행정수도 건설 특별법안은 2004년 헌재 위헌결정의 논리가 그대로 적용되기 힘든 사안이라고 보고요. 그래서 얼마든지 이것은 합헌일 수 있다 생각 - 하고. 그리고 오히려 우리 헌법 122조는 국토의 균형 있는 이용·개발·보전의 의무를 국 - 가의 의무로 규정하고 있습니다. 그렇기 때문에 지금 수도권의 과도한 집중 현상이 현실 화된 이 상황에서는 균형 있는 국토의 개발을 위해서 오히려 행정수도 건설 특별법이 헌 법 122조의 취지를 살리는 꼭 필요한 입법이다라고 생각합니다. - 2004년 헌재 위헌결정의 논리를 조금 더 말씀드리면 헌법재판소는 일단 수도 이전에서 - 수도가 뭐냐에 대한 정의부터 내리고 시작합니다. 수도를 국가의 정치·행정의 중추적 기 능을 수행하는 국가기관의 소재지라고 정의를 내렸습니다. 그런데 당시 신행정수도 건설 에 관한 특별법이 청와대라든지 또 국회 이전을 내용으로 하고 있었기 때문에 이 법의 내용은 수도 이전에 해당한다는 것이지요. 그런데 대한민국의 수도는 서울이다라는 관습헌법이 성문헌법의 행간에 존재한다라고 이야기하면서 관습헌법이 되기 위한 네 가지 요건도 제시했습니다. 수도가 서울인 것은 조선시대 이래 600년간 계속성을 가지고 온 관습이고 항상성, 명료성도 가졌고 무엇보다 도 국민적 합의를 얻었기 때문에 수도는 서울이다라는 것이 관습헌법이다라고 이야기했 고, 관습헌법에 반하는 그러한 수도 이전을 하기 위해서는 서울이 대한민국의 수도라는 관습헌법에 배치되는 내용의 헌법 조항을 개헌을 통해서 넣고 나서 가능한 건데 신행정 수도 건설 특별법이라는 법률의 제정으로 수도 이전을 하려 했기 때문에 헌법 개정 절차 에서의 국민투표권을 배제한 것이라서, 국민투표권을 침해해서 위헌이다라는 그런 논리  를 폈던 거지요. 그런데 그 당시에 기억하시겠습니다만 노무현 정부는 청와대와 국회 이전을 포기하고 나머지 일부 행정부처만 세종시로 옮기는 그러한 법을 만듭니다. 특별법을 만들었는데, 관습헌법 논의가 헌재에 의해서 2004년과 그다음에 행정중심복합도시 특별법에 관한 - 2005년의 헌재 결정에서 딱 두 번 사용됐어요. 그리고 이때까지 관습헌법 논리를 헌재가 한 번도 사용을 안 했어요. 2005년에는 이것을 각하했습니다. 그러니까 일부 행정부처 이전은 수도 이전이 아니기 때문에 서울이 수도다라는 관습헌법에도 위반되지 않는다라고 하면서 침해 가능성이 있 는 기본권이 없기 때문에 아예 각하해 버린 것이지요. 그런데 이 관습헌법의 논리가 아 까도 말씀드린 바와 같이 그 이후에는 한 번도 사용된 적이 없거든요. 저는 그 자체가 헌재 스스로가 관습헌법의 논리에 대해서 굉장히 논리적 취약성을 인정한다라는 반증으 로 보고 있습니다. 그래서 저는 국회가 행정수도 건설 특별법 제정의 위헌성에 대한 그러한 염려 없이 오 히려 적극적으로 나서야 된다라고 생각하고요. 위헌이라고 주장하는 측이 분명히 있을 겁니다. 그리고 행정수도 건설 특별법이 이번에 국회를 통과하게 되면 반드시 그 법에 대해서도 헌재에 갖고 가는 분이 있을 거예요. 그런데 저는 헌재는 이번에는 합헌결정을 내리리라고 봅니다. 왜냐하면 위헌이라고 주장하는 분들은 이 법도 국회와 대통령 등의 주요 헌법기관을 세종시로 옮기는 것 아니냐, 그러니까 수도 이전이고 따라서 수도 이전이기 때문에 관습 헌법에 위배돼서 위헌이다라는 주장을 펼 건데요. 그런데 생각해 보십시오. 2004년에 관 습헌법 위반을 이유로 수도 이전이 위헌이라는 결정이 나왔는데요. 22년의 세월이 흘렀 습니다. 2026년입니다. 그동안 대한민국은 어마어마한 사회 변화를 겪었습니다. 입법부에 주어진 역할은 사회 변화에 따라 끊임없이 새로운 입법을 해서 새로운 법질 서를 형성하는 것이 입법자로서의 역할입니다. 입법부에 주어진 역할이라고요. 그렇기 때 문에 22년 동안의 사회 변화를 반영하는 이러한 수도 이전에 관한 법, 행정수도 완성에 관한 법률을 제정하는 것은 위헌이 아니라 오히려 국회가 이러한 사회 변화를 반영하는 입법을 해야 될 의무를 이행하는 것이다라고 생각하고요. 또 헌재가 만약에 이 법률에 대해서 위헌 여부를 판단하라고 요구를 받았을 때 이번에 는 관습헌법 논리를 유지한다 하더라도 서울이 수도다라는 것은 더 이상 대한민국의 관 습헌법이 아니다라고 판단하리라고 저는 예상합니다. 왜냐하면 아까 헌재 스스로가 밝혔 듯이 관습헌법이 되기 위해서는 계속성, 항상성, 명료성 또 국민적 합의가 있어야 되는데 지금 행정수도를 세종시로 이전하고 나서 22년 넘게 세종시를 경험한 우리 국민들 중에 과연 대한민국의 수도가 서울이고 서울이어야만 한다는 그러한 생각을 유지하고 있는 국 민이 몇 명이나 되겠습니까? 그러니까 서울이 수도다라는 관습헌법이 국민적 합의를 잃 었기 때문에 관습헌법 논리를 유지하더라도 저는 새로운 행정수도 건설 특별법은 관습헌 법 위반이 아니다라고 헌재가 판결하리라 보고요. 백번 양보해서 헌재가 서울이 수도다라는 관습헌법이 유지되고 있다라고 하더라도 2004년 위헌결정의 기속력이 새로운 행정수도 건설 특별법에 미치지 않을 수 있다라고 생각합니다. 왜냐하면 기속력이라는 것은 헌재의 위헌결정이 국가기관이나 지방자치단체  를 구속하는 힘이거든요. 그런데 기속력이 인정되느냐와 관련해서 헌재 스스로가 판례를 남겼어요. 뭐냐 하면 위헌결정된 법률 조항의 내용이 일부라도 새로운 법률에 내포되어 있는지 여부에 따라 위헌결정의 기속력이 미치고 안 미치고가 결정되는 것이 아니라 새로운 법 률을 만든 입법 목적이나 입법 동기, 입법 당시의 시대적 배경 및 관련 조항들의 체계 등을 종합해서 위헌결정을 받은 법률과 새로운 법이 실질적 동일성이 있는지 여부에 따 - 라 판단해서 기속력을 부정할 수도 있다라는 게 헌재 스스로의 판례이기도 합니다. 그래 - 서 저는 이러한 종합적 판단에 따라서 헌재가 2004년 위헌결정의 기속력을 이번 새로운 행정수도 건설 특별법에는 부정해서 합헌결정이 날 공산이 굉장히 크다라고 생각합니다. 그래서 저는 국회가 위헌성에 대한 염려 없이 적극적으로 사회 변화를 반영하는 행정 수도 완성에 관한 특별법을 시급히 통과시켜야 하고 그것이야말로 헌법 122조가 명하고 있는 균형 있는 국토의 이용·개발·보전의 의무를 국회 스스로가 이행하는 그러한 길이라 고 생각합니다. 감사합니다. -

임지봉 교수님 수고하셨습니다. 말씀 감사합니다. 이어서 마지막으로 지성우 교수님 발제해 주시기 바랍니다. -